Hukuk Medeniyeti Anasayfa
Giriş Yap Üyelik Girişi
Haberler Haberler
İçtihatlar
İçtihatlar Koleksiyonlar
Forumlar
İnfaz Hesaplama İnfaz Hesaplama
Hukuki Soruları Sor Vatandaş Soruyor
Şerhler
Şerhler
Yargıtay Karar Arama Motoru Arama
İletişim İletişim
Hukuk Medeniyeti Facebook Facebook
Giriş Yap Üye Ol





Sitenize Ekleyin
Makaleler
0 Yorum

Kamu Sermayeli Bankaların Teşebbüs Niteliğine İlişkin Değerlendirme- Kartel oluşturan 12 banka





    1.    Kamu Sermayeli Bankaların Teşebbüs Niteliğine İlişkin Değerlendirme

  1. Soruşturma konusu uzlaşmaya taraf olan VAKIFBANK, HALKBANK ve ZİRAAT’in sermayelerinin çoğunluğunun kamuya ait olmasından ve adı geçen teşebbüslerin yazılı savunmalarında üç bankanın tek bir ekonomik bütünlük oluşturduklarının ileri sürülmesinden hareketle, belirtilen tüzel kişilerin rekabet hukuku kapsamında ayrı birer teşebbüs niteliğini haiz olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.

  2. Bilindiği üzere 4054 sayılı RKHK’nın 3. maddesinde teşebbüs, “Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” olarak tanımlanmıştır. Belirtilen hüküm neticesinde teşebbüs kavramının; “iktisadi faaliyet”, “bağımsız karar verme” ve “ekonomik bütünlük arz etme” olarak ifade edilen üç unsuru bulunduğu görülmektedir. Bağımsız karar verme kriteri Kurulun 13.03.2001 tarih ve 01-12/114-29 sayılı kararında “teşebbüsün aldığı kararların kendisi dışında herhangi bir organın onayına tabi olmaması” şeklinde ifade edilirken, ekonomik bütünlük unsurunun değerlendirilmesinde ise, 2010/4 sayılı Rekabet Kurulu’ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ (2010/4 sayılı Tebliğ)’in 5. maddesinin ikinci fıkrasında tanımlanan “kontrol testi” esas alınmaktadır. Dolayısıyla bir ekonomik birim üzerinde herhangi bir gerçek veya tüzel kişinin kontrolü haiz olup olmadığı belirlenirken, hukuken yahut fiilen belirleyici etki uygulama olanağı sağlayan hakların, sözleşmelerin veya diğer araçların var olup olmadığı incelenmektedir. Bu itibarla kontrol testinde hukuki ve fiili kontrolün bir arada ele alındığı anlaşılmaktadır.

  3. Gerek Türk rekabet hukukunda gerekse mehaz AB hukukunda, teşebbüs kavramının kapsamı bakımından özel hukuk tüzel kişileri ile kamu sermayeli tüzel kişiler arasında ayrım gözetilmemesi esastır. Öte yandan, bütün kamu işletmelerinin sermayelerinin ve/veya yönetim organlarını belirleme yetkisinin, tanımı itibarıyla, nihai noktada devlete ait olması sebebiyle, kontrol testinin mutlak şekilde uygulanması halinde aynı ülke hukukuna göre kurulmuş olan ve/veya faaliyet gösteren kamu işletmelerinin tamamının söz konusu devletin iktisadi bütünlüğü içerisinde tek teşebbüs olarak kabul edilmesi gerekecektir.

  4. Belirtilen yaklaşımın rekabet hukuku uygulamasındaki neticesi ise, bir kamu işletmesinin dahil olduğu bir işlem yahut eylem bakımından, yoğunlaşmaların kontrolünde ülkedeki bütün kamu işletmelerinin gayri safi gelirlerinin toplamının dikkate alınması, rekabet ihlallerinde ise ihlalden sorumlu tutulacak ve/veya geliri cezaya esas teşkil edecek birimin, söz konusu işletmelerin tamamını kapsaması şeklinde tezahür edecektir. Bu tür bir değerlendirmenin, kontrolün gerçek sahibinin tespiti ve takdir edilecek yaptırım açısından gerçekçi ve uygulanabilir nitelikte olmadığı açıktır. Bu itibarla, kontrol testinin kamu işletmelerine uygulanmasında, çoğunluk hisselerinin hangi kişi veya kuruma ait olduğunun tespit edilmesi tek başına yeterli görülmemekte, teşebbüsün stratejik kararları ve olağan işleri üzerinde hukuken ve fiilen kimin belirleyici olduğunun somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.

  5. İşaret edilen hususa ilişkin AB Komisyonu’nun mevzuatında ve yerleşik içtihadında da benzer bir yaklaşımın benimsendiği görülmektedir. Nitekim 139/2004 sayılı Teşebbüsler Arasındaki Yoğunlaşmaların Kontrolüne İlişkin Komisyon Tüzüğü (139/2004 sayılı Tüzük)’nün dibacesinin 22. paragrafında; kamu sektöründeki yoğunlaşmalara ilişkin ciro hesaplamalarında “bağımsız karar alabilen ekonomik birim”in esas alınacağı belirtilmiş, 139/2004 sayılı Tüzük’e İlişkin Komisyon Bildirisi’nin 52. paragrafında da aynı husus vurgulanmıştır. Belirtilen düzenlemeye ek olarak, mezkûr Bildiri’nin 53. paragrafında, devletin incelemeye konu işletmeler üzerindeki hakimiyetinin amacının kamu yararının korunmasından ibaret olduğu ve devletin teşebbüs üzerindeki güç kullanımının teşebbüsün faaliyetleri üzerinde belirleyici etkide bulunma amacı taşımadığı hallerde, 139/2004 sayılı Tüzük kapsamında bir kontrolden söz edilemeyeceği ifade edilmiştir.


  1. AB rekabet hukuku mevzuatındaki değinilen hükümlerin yanı sıra, AB Komisyonu’nun konuya ilişkin kararları (Neste/IVO39 , EDF/Segebel40, Soffin/Hypo Real Estate41) incelendiğinde; AB rekabet hukukunda kamu sermayeli şirketlerin dahil olduğu ekonomik bütünlük tespit edilirken, şirketlerin çoğunluk hissesinin bir kamu kurumuna ait olması yahut ana hissedarın kamu kurumu olması, tek başına şirketin bahse konu kamu kurumuyla, diğer kamu sermayeli şirketlerle ve nihai olarak devlet ile aynı ekonomik bütünlük içerisinde sayılması için yeterli görülmemektedir. Söz konusu değerlendirme yapılırken, incelemeye konu şirketin bütçesinin, iş planının ve stratejisinin belirlenmesinde şirket yönetimi dışında herhangi bir kurum veya kuruluşun etkili olup olmadığı, şirketin operasyonel faaliyetlerinin onaya tabi olup olmadığı ve/veya bu faaliyetlere ilişkin kararlara başka bir kurumun müdahalede bulunup bulunmadığı, şirketin hukuken bağımsız bir tüzel kişi olarak kendi yönetim organlarına sahip olup olmadığı, şirket yönetiminde herhangi bir kamu görevlisinin daimi olarak yer alıp almadığı, diğer kamu sermayeli şirketler ile kenetlenmiş bir yönetim yapısının var olup olmadığı ve sözü edilen şirketlerle fiilen rekabet edip etmediği gibi kriterlerin dikkate alınması gerekmektedir.

  2. Konuya ilişkin olarak Kurulumuzca AB hukuku ile paralel bir yaklaşımın benimsendiğini belirtmek mümkündür. Nitekim tarafından birden fazla kamu işletmesinin taraf olduğu yatay veya dikey anlaşmalar ile en az bir kamu işletmesinin incelemeye konu olduğu hakim durum ve yoğunlaşmaların kontrolüne yönelik Kurul kararlarının pek çoğunda, belirtilen işletmelerin sermayelerinin tamamının veya çoğunluğunun kamu otoritelerine ait olmasına ve şirketlerin yönetim kurullarının belirtilen otoriteler tarafından belirlenmesine karşın, bahse konu şirketler ayrı birer teşebbüs olarak ele alınmıştır42. Sözü edilen genel yaklaşıma ek olarak, incelemeye konu ZİRAAT, VAKIFBANK ve HALKBANK’ın eylemlerinin değerlendirildiği pek çok Kurul kararında da belirtilen şirketlerin her biri bağımsız birer teşebbüs olarak incelemeye taraf kabul edilmişlerdir43.

  3. Belirtilen kararlarda örneğin; adı geçen üç bankanın birinin taraf olduğu muafiyet incelemelerinde işlemin ilgili pazara olan etkisi değerlendirilirken yalnızca bahse konu bankanın pazar payı esas alınmış fakat söz konusu orana diğer iki bankanın payları dahil edilmemiştir. Benzer şekilde yine belirtilen bankalardan birinin taraf olduğu devralma kararlarında bankanın münferit pazar payı esas alınmış, ZİRAAT, VAKIFBANK ve HALKBANK bir ekonomik bütünlük olarak değerlendirilmemiştir. Ayrıca belirtilen incelemelere yönelik ilgili bankalar tarafından yapılan bildirimlerde işlem taraflarının bağlı bulundukları gruba ve kontrol yapılarına yönelik sorulara verilen yanıtlarda, bahsi geçen bankaların diğer kamu sermayeli bankalarla aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer aldığına yönelik herhangi bir bilgi de sunulmamıştır. Belirtilen husustaki bir başka örnek ise 07.03.2011 tarihli ve 11- 13/243-78 sayılı Maaş Promosyonları kararıdır. Sözü edilen soruşturmada ihlale taraf olan yedi banka arasında yer alan VAKIFBANK hakkında yapılan değerlendirmelerde ve uygulanan idari para cezasının hesaplanmasında ZİRAAT ve HALKBANK dikkate alınmamıştır.

  4. İşaret edilen hususa ilişkin en somut örnek ise, Kurulun 17.05.2011 tarih ve 11-31/613-189 sayılı kararıdır. Nitekim belirtilen kararda ZİRAAT, HALKBANK ve VAKIFBANK’ın da dahil olduğu 16 bankanın aralarında akdettikleri, Türkiye Esnaf ve Sanatkârları Konfederasyonu’na bağlı esnaf ve sanatkâr odalarının üyelerinin finansal yeniden yapılandırılmalarına ilişkin protokolün 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesine aykırı olup olmadığı ve mezkur Kanun’un 5. maddesi kapsamında belirtilen anlaşmalara muafiyet tanınıp tanınamayacağı


39 Case IV/M.931, Neste/IVO (02.06.1998).

40 Case COMP/M.5549, EDF/Segebel (12.11.2009).

41 Case COMP/M.5508, SoFFin/Hypo Real Estate, (14.05.2009).

42 Örnek olarak bkz. Rekabet Kurulu’nun 05.01.2006 tarihli ve 06-02/45-7 sayılı ve 03.08.2011 tarihli ve 11-44/960-313 sayılı kararları.

43 Örnek olarak bkz. Rekabet Kurulu’nun 28.06.2005 tarihli ve 05-41/598-152 sayılı, 28.02.2008 tarihli ve 08-19/197-67 sayılı, 24.07.2008 tarihli ve 08-47/666-260 sayılı, 11.09.2008 tarihli ve 08-52/838-335 sayılı, 05.08.2009 tarihli ve 09-34/786- 191 sayılı 16.09.2010 tarihli ve 10-59/1217- 460 sayılı, 09.02.2011 tarihli ve 11-08/156- 51 sayılı ve 04.05.2011 tarihli ve 11- 28/546-164 sayılı kararları.

değerlendirilmiştir. Söz konusu muafiyet değerlendirmesinde, diğer bankalarla birlikte incelemeye konu üç banka da birbirleriyle rakip olarak ele alınmıştır. Görüldüğü üzere belirtilen bankaların aynı ekonomik bütünlük içerisinde olmadıkları, diğer bir ifadeyle birbirlerine rakip bağımsız birer teşebbüs oldukları hususu, hâlihazırda Kurulumuz tarafından geçmiş tarihli kararlarında tespit edilmiş bulunmaktadır.

  1. Yukarıda yer verilen Kurul kararları çerçevesinde ZİRAAT, HALKBANK ve VAKIFBANK’ın bağımsız teşebbüsler oldukları hükme bağlanmış olmakla birlikte, belirtilen bankaların hukuki ve fiili kontrol yapılarının AB içtihadında öngörülen kriterler çerçevesinde incelenmesinde fayda görülmektedir.

  2. Kamu sermayeli bankaların hukuki statüsü bakımından öncelikle belirtilmesi gereken husus, 1916 tarihli Ziraat Kanunu, 1933 tarih ve 2284 sayılı Halkbank ve Halk Sandıkları Kanunu ile 1954 tarih ve 6219 sayılı Türkiye Vakıflar Bankası Türk Anonim Ortaklığı Kanunu esas alınmak suretiyle her üç bankanın da kuruluşunun ve/veya kuruluş amacının ve temel yapılanmasının kanun hükümleriyle düzenlenmiş olmasıdır. Öte yandan 15.11.2000 tarih ve 4603 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Ziraat, Türkiye Halkbank Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun” (4603 sayılı Kanun) uyarınca ZİRAAT ve HALKBANK, “çağdaş bankacılığın ve uluslararası rekabetin gereklerine göre çalışmalarını ve özelleştirmeye hazırlanmalarını sağlayacak şekilde yeniden yapılandırılmaları ile hisse satışlarına ilişkin düzenlemelerin ve hisselerin tamamına kadarının özel hukuk hükümlerine tabî gerçek ve tüzel kişilere satışının gerçekleştirilmesi”44 amacıyla yeniden yapılandırılarak faaliyetini Ticaret Kanunu ve Bankacılık Kanunu hükümleri uyarınca sürdüren anonim şirketlere dönüştürülmüştür. Ayrıca ilgili mevzuat kapsamında söz konusu bankalara; tarımsal faaliyetlere ilişkin destek kredileri verilmesi, esnaf ve sanatkarlar ile küçük ve orta ölçekli sanayi işletmelerinin kredilendirilmesi ve vakıf kaynaklarının değerlendirilmesi olmak üzere spesifik misyonlar tanımlanmış olmakla birlikte, gerek bankaların kuruluş kanunları ve ana sözleşmelerinde gerekse fiili uygulamada her üç bankanın da tüm bankacılık hizmetleri alanında faaliyet gösterebildiği, diğer bir ifadeyle faaliyetlerinin değinilen destek politikalarıyla sınırlı olmadığı; benzer şekilde özel bankalar dahil olmak üzere bütün bankaların vakıf kaynaklarının değerlendirilmesi ile tarım ve KOBİ faaliyetlerine ilişkin kredilendirme alanlarında da faaliyet gösterebildiği, dolayısıyla belirtilen alanların söz konusu bankalara özgülenmiş olmadığı anlaşılmaktadır. İşaret edilen husus kamu sermayeli bankalar ile yapılan görüşmelerde taraflarca da teyit edilmiş bulunmaktadır.

  3. Bahse konu bankaların ortaklık yapıları incelendiğinde, ZİRAAT’in sermayesinin tamamının Başbakanlık Hazine Müsteşarlığına ait olduğu anlaşılmaktadır. Bankanın 2000 yılında anonim şirkete dönüştürülmesi sebebiyle belirtilen tarih itibarıyla bankayı idare ve temsil eden organ yönetim kurulu olup yönetim kurulu üyeleri genel kurul tarafından belirlenmektedir. Yönetim kurulu üyeleri kendi üyeleri arasından bir kişiyi genel müdür, bir kişiyi ise yönetim kurulu başkanı olarak seçmektedir. Ticaret Kanunu uyarınca genel kurul bakımından devredilemez nitelikte olduğu öngörülen olağanüstü işler hariç olmak üzere bankanın her türlü ticari faaliyetine ilişkin kararlar yönetim kurulu tarafından alınmakta ve icra edilmektedir. Mevcut yönetim kurulunun yapısı incelendiğinde, 18.04.2012 tarihinde yapılan son genel kurul toplantısı öncesinde Hazine Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısının yönetim kurulu üyesi olarak görev yapmakta olduğu, ancak bahse konu yönetim kurulu üyesinin 05.01.2012 tarihinde istifa etmesinin ardından halihazırda yönetim kurulunda Hazine Müsteşarlığı dahil olmak üzere herhangi bir kamu otoritesinde görev alan bir üyenin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte mevcut denetim kurulunda Hazine Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısı görev yapmaktadır. Ancak bankanın yönetim veya denetim kuruluna Hazine Müsteşarlığı’nda yahut herhangi bir kamu kurumunda görev alan bir kişinin üye olarak atanması yönünde hukuki bir zorunluluk bulunmamaktadır.



44 4603 sayılı Kanun, m.1.

  1. HALKBANK’ın sermayesi incelendiğinde ise, hisselerinin %75’inin Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB)’na ait olduğu görülmektedir. Bankanın ana sözleşmesi ile banka yetkilileriyle yapılan görüşmelerde elde edilen bilgilere göre; yönetim kurulu üyeleri genel kurul tarafından atanmakta, genel kurul kararları ise salt çoğunlukla alınmaktadır. Azınlık hissedarların yönetim kurulu üye seçimi dahil herhangi bir karara yönelik imtiyazlı oyu veya veto yetkisi bulunmamaktadır. Diğer bir ifadeyle yönetim kurulu üyeleri çoğunluk hissedarı olan ÖİB tarafından belirlenmektedir. Bununla birlikte bankanın yönetiminde hâlihazırda herhangi bir kamu otoritesinde görev yapan bir yönetici bulunmamaktadır. Genel müdür ve yönetim kurulu başkanı ise yönetim kurulu tarafından kendi üyeleri arasından seçilmektedir.

  2. Son olarak VAKIFBANK’ın ortaklık yapısı değerlendirildiğinde, bankanın çoğunluk hissesinin Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından idare ve temsil olunan yahut denetlenen mazbut ve mülhak vakıflara ait olduğu anlaşılmaktadır. Bankanın genel müdür dahil olmak üzere dokuz yönetim kurulu üyesinden biri, Vakıflar Genel Müdürlüğünü temsil eden A grubu hisseleri adına Başbakan tarafından, A grubunun diğer üç üyesi ile B grubunun bir ve C grubunun iki üyesi kendi hisse gruplarının göstereceği adaylar arasından, bir üye ise ortakların göstereceği adaylar arasından genel kurul tarafından seçilmektedir. Belirtilen son üyelik için adayın tespitinde D grubunun tercihleri öncelikli olarak dikkate alınmaktadır. Bununla birlikte banka yetkilileri tarafından bankanın kuruluşundan bu yana Vakıflar Genel Müdürlüğü genel müdürünün yönetim kurulu üyeliğine aday gösterildiği ve üye olarak seçildiği bilgisi verilmiştir.

  3. Belirtilen bilgilere ek olarak, hâlihazırda birden fazla kamu sermayeli bankanın yönetiminde eş zamanlı olarak görev alan herhangi bir yöneticinin yahut yönetim kurulu üyesinin bulunmadığı belirtilmiştir.

  4. Değerlendirmenin diğer boyutunu oluşturan, bankaların kredi ve mevduat faizlerinin belirlenmesi dahil olmak üzere ticari stratejilerine ilişkin karar alma süreçlerinde hangi birimlerin ve kurumların etkili olduğunun değerlendirilebilmesi amacıyla; bankaların kuruluş kanunlarının, ana sözleşmelerinin ve ilgili mevzuatın incelenmesinin yanında bankalardan görüşme tutanakları ve bilgi isteme yazıları vasıtasıyla uygulamaya yönelik bilgi talep edilmiştir. Elde edilen bilgilere göre; ZİRAAT’in bütçesi, iş planı ve stratejik kararları dahil olmak üzere ticari kararlarının alınmasında herhangi bir kamu otoritesinin onay zorunluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır. Ayrıca fiyat politikasının belirlenmesi, stratejinin oluşturulması gibi hususlarda, herhangi bir mevzuat kapsamında yahut fiilen, Hazine Müsteşarlığı’ndan ya da hükümetten talimat alınması söz konusu değildir. Bu anlamda bankanın ticari faaliyetlerini yürütme usulü bakımından diğer özel bankalardan farkı bulunmamakta, bankacılık faaliyetlerine ilişkin tüm kararları bağımsız olarak alınmakta, diğer bir ifadeyle bankanın karar alma süreçlerine banka dışından herhangi bir müdahale söz konusu olmamaktadır. Nitekim ZİRAAT tarafından, kendi stratejilerini belirlerken hükümet politikalarını diğer özel bankalarla aynı usul ve ölçüde dikkate aldığı ifade edilmiştir.

  5. HALKBANK bakımından da benzer şekilde bütçe, iş planı ve stratejik kararların belirlenmesi gibi ticari politikaların tespitine yönelik olarak kamu otoritelerinden kaynaklanan herhangi bir kısıtlamanın bulunmadığı belirtilmiştir. 5411 sayılı Kanun’da öngörülen yönetim, denetim ve kredi komitesi HALKBANK’ta da mevcut olup mevduat ve kredi faizlerine ilişkin oranlar, ilgili birimler tarafından, bankanın hazine biriminin hazırladığı maliyet verileri ışığında belirlenmektedir. Bankanın ticari kararları hukuken herhangi bir onaya tabi olmadığı gibi, fiili olarak da bugüne kadar bankanın uyguladığı kredi ve mevduat faizi oranlarına ilişkin kararların bankanın kendi karar organları tarafından alındığı ve sözü edilen kararlara yönelik banka dışından herhangi bir müdahalenin söz konusu olmadığı ifade edilmiştir. Dönem dönem Hazine Müsteşarlığının ve ilgili bakanlığın piyasayı disipline etmek üzere kamu sermayeli bankalar üzerinden politikalarını icra etmesinin söz konusu olabildiği ileri sürülmekle birlikte, belirtilen hususun yaygın bir uygulama olmadığı ve bu yönde bankaya yapılan talimatların yazılı olarak gerçekleştirilmediği belirtilmiştir.

  6. ZİRAAT’e ve HALKBANK’a paralel olarak VAKIFBANK’ın da hiçbir stratejik kararının, iş planının yahut bütçesinin Başbakanlığın, bakanlıkların yahut başka bir otoritenin veya mercinin onayına tabi olmadığı banka yetkilileri tarafından ifade edilmiştir. Söz konusu bilgilere göre bankanın stratejik kararlarının alınması ile olağan işlerinin gerçekleştirilmesinde bankanın yönetim kurulu yetkili ve sorumludur. Örneğin faiz oranının belirlenmesi veya sermaye artırımı kararları alınırken herhangi bir makamın resmi oluru gerekmemektedir. Diğer bir ifadeyle bankanın kendi karar mekanizması söz konusu olduğundan, VAKIFBANK’ın belirtilen hususlarda özerk olarak karar verme yetkisi bulunmaktadır.

  7. Soruşturma sürecinde taraflarla yapılan görüşmeler ve bilgi taleplerinde, her bir bankaya bankacılık hizmetlerine ilişkin faaliyetleri bakımından diğer kamu sermayeli bankalar ile olan ilişkileri hakkında sorular yöneltilmiştir. Konuya ilişkin taraflarca verilen cevaplarda özetle;

  • devletin bankalar üzerindeki kontrolünün genel gözetim ve denetim şeklinde gerçekleştiği,

  • bankacılık faaliyetlerinde özel bankalarla olduğu gibi diğer kamu bankaları ile de rekabet ettikleri,

  • tüm fiyatlamaların bankanın özel durumlarına göre her banka tarafından tamamen bağımsız olarak belirlendiği

ifadelerine yer verilmiştir.

  1. Her üç banka tarafından sunulan bilgilerde; kaynak maliyetleri gibi, ticari stratejilerin belirlenmesine etki eden verilerin diğer kamu sermayeli bankalarla paylaşılmasının söz konusu olmadığı belirtilmiştir.

  2. Yukarıda yer verilen bilgiler kapsamında kamu sermayeli bankaların AB Komisyonu’nun içtihadında öngörülen kriterler ışığında hukuken ve fiilen bağımsız birer teşebbüs olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir. Öncelikle ZİRAAT’te sermayenin tamamının, HALKBANK ve VAKIFBANK’ta ise sermayenin çoğunluğunun Hazine Müsteşarlığı, ÖİB ve Vakıflar Genel Müdürlüğü bünyesinde kamuya ait olduğu anlaşılmaktadır. Azınlık hissedarlarının imtiyazlı oy, veto yetkisi gibi herhangi bir imtiyaza sahip olmaması, ZİRAAT’te ve HALKBANK’ta yönetim kurulu üyelerinin genel kurulda salt çoğunlukla alınan kararla atanmaları sebebiyle üyelerin tamamı çoğunluk hissedar tarafından belirlenirken; VAKIFBANK’ta her ne kadar her hisse grubunun belirli sayıda üyeliğe aday gösterme yetkisi bulunmakta ise de, yönetim kurulu üye sayısının çoğunluğu yine çoğunluk hisselerine sahip hisse grupları tarafından belirlenmektedir.

  3. Belirtilen bilgiler, sermaye çoğunluğu ve yönetim kurulu üyelerinin çoğunluğunu belirleme yetkisi bakımından, AB hukukunda 139/2004 sayılı Tüzük ve 2006 sayılı Üye Devletler ile Kamu Teşebbüsleri Arasındaki İlişkilerde Şeffaflık ve Belirli Teşebbüslere İlişkin Finansal Şeffaflığa Yönelik Komisyon Direktifi (2006 sayılı Direktif)45 ve Türk hukukunda 2010/4 sayılı Tebliğ hükümleri çerçevesinde, incelemeye konu şirketler üzerindeki kamu sahipliğine işaret etmektedir. Ancak yukarıda belirtildiği üzere, kamu teşebbüslerine ilişkin ekonomik bütünlük değerlendirmesi yapılırken teşebbüs üzerindeki kamu sahipliği tek başına yeterli görülmemekte, teşebbüsün bütçesi, iş planı ve stratejik kararları üzerinde belirleyici olan birimlerin ve kurumların niteliği önem taşımaktadır. Dolayısıyla her ne kadar ZİRAAT’in, HALKBANK’ın ve VAKIFBANK’ın sermayesi kamuya ait şirketler olduğu tespit edilmiş ise de, bahsi geçen üç bankanın kendi aralarında ve nihai olarak devlet bünyesinde tek teşebbüs olarak kabul edilip edilemeyeceği hususu için ikinci bir analize daha ihtiyaç duyulmaktadır.

  4. Bu çerçevede, Komisyon içtihadında öngörülen kriterler ışığında kamu sermayeli bankaları aşağıdaki şekilde değerlendirmek mümkündür:

- Öncelikle ZİRAAT, HALKBANK ve VAKIFBANK, Ticaret Kanunu ve Bankacılık Kanunu hükümleri uyarınca anonim şirket niteliğindeki bağımsız tüzel kişilerdir. Bu çerçevede söz


45 Commission Directive 2006/111/EC on the Transparency of Financial Relations Between Member States and Public Undertakings as well as on Financial Transparency within Certain Undertakings, m.2.

konusu bankaların kendi yönetim organları bulunmakta, stratejik kararlar dahil olmak üzere bankalara ilişkin her türlü icrai karar söz konusu organlar tarafından alınmaktadır. Diğer bir ifadeyle adı geçen bankaların bütçesi, iş planı ve sermayesi bankaların kendi yönetim organları tarafından belirlenmektedir.

  • Bahse konu bankaların yönetim organlarında, aynı zamanda başka bir kamu otoritesinde görev alan bir yöneticinin bulunması yönünde herhangi bir hukuki zorunluluk bulunmamaktadır. Fiili durumda HALKBANK yönetim kurulunda yahut yönetici kadrolarında herhangi bir kamu görevlisinin bulunmadığı, ZİRAAT’te 2003 yılından 2012 yılının Ocak ayına kadar Hazine Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısı’nın yönetim kurulu üyesi olarak görev yaptığı, ancak hâlihazırda yönetim kurulunda herhangi bir kamu görevlisinin yer almadığı, bununla birlikte mevcut Hazine Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısı’nın denetim kurulu üyesi olduğu, VAKIFBANK’ta ise fiili olarak kuruluştan bu yana Vakıflar Genel Müdürü’nün A grubu hisseleri temsilen yönetim kurulu üyeliğine aday gösterildiği ve üye olarak atandığı bilgisi verilmiştir.

  • Kamu sermayesini temsilen atanmış olan yönetim kurulu üyeleri dahil olmak üzere, her üç bankada yahut bankalardan ikisinde eş zamanlı olarak görev alan bir yönetim kurulu üyesi yahut yönetici bulunmamaktadır. Dolayısıyla kamu sermayeli bankalar arasında kenetlenmiş bir yönetim yapısı söz konusu değildir.

  • Her üç kamu sermayeli bankanın da karar alma süreçlerinde banka dışından herhangi bir merciin veya şahsın kanun yahut ikincil mevzuattan kaynaklanan bir müdahale yetkisi bulunmamaktadır. Benzer şekilde bankaların operasyonel faaliyetlerine ilişkin yönetim organları tarafından alınan kararlar hukuki veya fiili olarak herhangi bir kamu otoritesinin onayına tabi olmadığı gibi, bu tür mercilerin bankaların yönetim organları yerine geçerek stratejik karar almaları ya da alınan kararlara yönelik yerindelik denetimi yapmaları da söz konusu değildir. Dolayısıyla, soruşturmanın konusunu oluşturan mevduat ve kredi faiz oranları ile kredi kartı hizmetlerinin ücret ve komisyonlarına ilişkin kararlar dahil olmak üzere bankaların her türlü operasyonel ve stratejik kararları, kendi yönetim kurulları ile birim yöneticileri tarafından bağımsız olarak, diğer bir ifadeyle kamu otoritesinin belirleyici etkisi bulunmaksızın alınmaktadır.

  • Komisyon içtihadında da değerlendirildiği üzere, kural olarak, aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer aldığı ileri sürülen iktisadi birimlerin koordinasyon içerisinde yönetilmeleri gerekmektedir. Dolayısıyla, özellikle aynı sektörde faaliyet gösteren ve de tek teşebbüs olduğu ileri sürülen şirketler arasında mutat şekilde ticari sır niteliğindeki verilerin paylaşılması beklenmektedir. Buna karşın somut olayda ZİRAAT, HALKBANK ve VAKIFBANK yetkilileri, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ve Ticaret Kanunu’nun genel hükümlerinden hareketle yönetici ve çalışanların bankacılık sırrı olarak ifade edilen ticari sırları diğer kamu sermayeli bankalar dahil olmak üzere rakip bankalar ile paylaşmama yükümlülüğü altında olduklarını ifade etmişlerdir. Bu itibarla, soruşturmaya esas teşkil eden uzlaşma kapsamındaki bilgi paylaşımları hariç olmak üzere, belirtilen bankalar arasında bu şirketlerin tek bir teşebbüs olarak koordinasyon içerisinde hareket ettiklerini ortaya koyacak düzeyde mutat bir veri akışının söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.

  • Bahse konu teşebbüslerin ticari faaliyetlerinin esasını oluşturan bankacılık hizmetleri alanında, her üç banka da özel bankalarla birlikte diğer kamu sermayeli bankalar ile rekabet ettiklerini görüşme tutanaklarında, bilgi taleplerine cevaben gönderdikleri yazılarda ve sözlü savunma toplantısındaki beyanlarında açıkça ifade etmişlerdir. Benzer şekilde banka yetkililerinin ifadelerinde belirtildiği ve sektöre yönelik yapılan incelemelerde de tespit edildiği üzere, kamu sermayeli bankalar kuruluş amaçlarını oluşturan destek politikalarıyla birlikte bankacılık hizmetlerinin her alanında faaliyet göstermektedir. Bu itibarla, bahse konu bankalar bakımından kamu otoritelerinin, sermayenin tamamına yahut çoğunluğuna sahip olmaktan ve yönetim kurulu üyesi atama yetkilerinden kaynaklanan güçlerini yalnızca hissedarlıkla sınırlı olarak kullandıkları, dolayısıyla devletin kamu sermayeli bankalar üzerindeki etkisinin genel gözetim ve denetim faaliyetlerinden ibaret olduğu ve kamu otoritelerinin ilgili bankaların stratejik kararlarına müdahale etmediği görülmektedir. Belirtilen

hususlardan hareketle, ZİRAAT’in, HALKBANK’ın ve VAKIFBANK’ın bağımsız birer teşebbüs olduğu ve bu sebeple 4054 sayılı Kanun uyarınca rakip olarak değerlendirilmeleri gerektiği düşünülmektedir.

  
12.11.2016 21:46:03

Yorumlar


Adınız:





Web Tasarım ve Yazılım Dizaynist Bilişim